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‘적극행정’소명했지만, “비위정도 중해 중징계 타당”결론
‘적극행정’소명했지만, “비위정도 중해 중징계 타당”결론
  • 강성훈
  • 승인 2019.10.08 09:14
  • 댓글 1
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[돌산 상포지구 특혜의혹 감사원 감사결과 보고서 쟁점 정리]
감사원, ‘법령 해석 차이’ 등 주장에 조목조목 반박
돌산 상포지구 전경.
돌산 상포지구 전경.

 

감사원은 여수 돌산 상포지구 인허가 과정에서 부당한 행정 행위가 이뤄졌고, 이를 토대로 전 시장의 5촌 조카가 공유수면매립지를 매매할 수 있는 특혜를 제공했다는 결론을 내렸다.

하지만, 감사원의 이같은 감사결과에 대해 담당 공무원은 적극행정면책과 함께 사실관계 상이, 법령 해석 차이를 들며 감사원의 감사결과에 소명에 나섰다.

감사원은 이같은 소명에 대해 주요 쟁점 사안별로 조목조목 재반박하며 “적극 행정을 했다고 판단할 근거가 없고 감독기관인 전라남도와의 협의절차를 준수하지 않은 점 등 중대한 과실이 존재한다”고 결론 내렸다.

여수시의 부당한 행정 행위 등을 지적한 감사원 감사결과보고서를 통해 드러난 감사원과 여수시청 상포지구 인허가 관련 부서에서 소명과 반박 등 주고받은 주요 쟁점들을 정리해 본다.

 

“전남도 준공인가, 여수시와 협의했다”

먼저, A씨는 “전라남도가 1993년 9월 삼부토건에 상포지구 매립공사가 준공된 후 기반시설(7개 도로 및 우·오수시설)을 설치하도록 공유수면 매립공사 실시계획 변경인가를 하고, 이를 토대로 준공인가를 하면서 여수시와 협의가 없었다”고 주장한다.

하지만, 여수시는 1993년 8월 전라남도에 “공유수면 매립공사 시설설계 변경인가 신청서 전달” 문서를 송부하면서 상포지구는 “여수시 도시기본계획상 주거지역으로 매립 면허시 여수시 의견을 수렴하여 인가된 지역”이며, “공유수면 매립공사와 함께 설치하기로 한 기반시설(도로)인 대로 2-1의 일부분이 연약지반으로 연약지반 안정처리를 하였으나 공기부족으로 연약지반 부분 변경이 필요하다”는 등의 시공상 설계변경이 불가피한 부분에 대해 설계변경을 인가함이 타당하다는 의견을 첨부했다.

이후 전라남도는 1993년 9월 연약지반 발생구간은 안정처리하고 연약지반의 완전한 침하가 이루어진 후 시공되어야 하므로 매립계획에서 제외하고 도시계획사업 시행 시 시공할 것, 본 매립공사 준공 전에 「도시계획법」 제25조에 의한 사업시행인가를 받을 것 등의 조건으로 삼부토건에 공유수면 매립공사 실시계획 변경인가를 하였으므로 전라남도가 여수시와 협의없이 공유수면 매립공사 실시계획 변경인가를 했다고 보기 어렵다.

또한 여수시는 전라남도가 1994년 2월 삼부토건에 공유수면 매립공사 조건부 준공인가를 할 때 준공검사를 수행하여 시공이 완료되었다고 전라남도에 통보하였으며, 전라남도에 시공이 완료되었다고 통보하면서 첨부한 의견서에도 대지를 국유화해 달라는 내용만 포함되어 있을 뿐 전라남도의 조건부 준공인가가 잘못되었다는 의견은 확인되지 않아 위 사람의 주장은 사실과 다르므로 받아들이기 어렵다.

 

“조건 강화(?), 사실과 전혀 다르다”

둘째, A씨는 지구단위계획 수립 후 기존 기반시설을 철거하고 도로, 우·오수 배수로 이외에 공원, 주차장, 상수도시설, 완충녹지 등의 기반시설을 추가로 설치하도록 하며 상포지구를 1m 이상 성토하도록 하는 등 전라남도가 삼부토건에게 부여한 조건보다 강화된 조건을 부여하였다고 주장한다.

그러나 도시계획과가 2015년 10월 삼부토건으로부터 공유수면매립 준공인가 조건 이행을 위한 협의 공문을 받은 후 같은 해 11월 27일 작성해 시장에게 보고한 “도시계획시설설치·토지등록방안 보고” 문서를 보면 국토계획법 제정으로 나머지 도로의 경우 지구단위계획을 수립하여 설치하여야 한다고 검토하였을 뿐 상포지구를 1m 이상 성토하라거나 도로, 우·오수 배수로 이외에 공원, 주차장, 상수도시설, 완충녹지 등의 기반시설을 추가로 설치하도록 조건을 부여한 사실이 없다.

또한 A씨가 주장하는 성과는 삼부토건이 감사원 감사기간 중인 2018년 11월 16일에 제출한 “지구단위계획결정 입안 주민제안서”를 인용한 것일 뿐 위 주민제안서가 아직 계획으로 확정되지 않은 상태에서 마치 당초부터 이를 고려하였다고 주장하는 것은 타당하지 않으며, 위 입안서에도 중로 1-21을 철거하지 않고 선형만 변경하며, 기존 우수관로를 그대로 활용하겠다고 되어 있는 등 A씨의 주장은 사실과 다르다.

그리고 A씨는 삼부토건이 2018년 11월 16일 제출한 위 지구단위계획 입안서에 대해 2019년 2월 26일 기존 도시계획시설을 모두 철거하고 1m 이상 성토하도록 보완명령을 하였다고 추가로 주장하였으나 보완명령을 한 내용을 살펴봐도 기존 도시계획시설을 철거하라는 내용은 확인되지 않으며, 삼부토건에게 침수 예방을 위한 성토 높이를 제시하라고만 되어 있어 아직 상포지구의 성토 높이도 확정되어 있지 않는 등 A씨의 주장은 사실과 다르다

 

“대법원 판례(?), 전남도 조건 여전히 유효”

셋째, A씨는 구 「공유수면매립법」 및 대법원 판례(1979. 3. 13. 선고 79도34 판결 등) 등에 따르면 공유수면 매립공사 조건부 준공인가라 할지라도 준공인가를 받은 날에 매립지의 소유권을 취득하는 것이므로 전라남도의 조건이 위법하고, 전라남도와 협의없이 위법한 조건을 변경할 수 있다고 주장한다.

그런데 구 「공유수면매립법」(1997. 4. 10. 법률 제5337호로 개정되기 전의 것) 제14조에 따르면 매립의 면허를 받은 자는 준공의 인가를 받은 날에 매립지의 소유권을 취득한다고 되어 있고, 대법원은 구 「공유수면매립법」 제14조에 의하여 공유수면 매립 준공인가를 받은 자가 당연히 매립지의 소유권을 취득하고 다만 준공인가에 첨가된 부담내용은 차후에 이행하면 되는 것이므로 공유수면 매립 준공인가를 받은 자가 매립지에 관하여 자기명의로 소유권보존등기를 마친 행위나 공무원이 토지대장을 발급하여 준 행위는 범죄가 아니라고 판시(1979. 3. 13. 선고 79도34 판결)하였다.

따라서 기반시설을 설치한 후 토지등록을 하라는 전라남도의 조건과 별론으로 삼부토건은 전라남도로부터 준공인가를 받은 당시에 상포지구의 소유권을 취득한 것으로 볼 수 있으나, 위 판례와 같이 공유수면 매립 준공인가를 받아 소유권을 취득하였다고 하여 준공인가에 첨가된 부담이 없어지는 것은 아니므로 “매립공사에서 제외된 도로 등 기반시설 등을 도시계획사업 시행 시에 포함하여 시공해야 한다”는 전라남도의 조건은 여전히 유효하다.

위 사실을 종합하면, 구 「공유수면매립법」 및 대법원 판례에 따라 삼부토건은 전라남도가 부여한 조건과 상관 없이 상포지구에 대한 토지등록이 가능하였으나, 전라남도, 여수시 및 삼부토건 모두 기반시설을 설치하기 전까지 토지등록을 할 수 없다고 판단하여 그동안 토지등록이 이루어지지 않고 있었고, 삼부토건이 토지등록을 할 수 있었던 것과 별개로 전라남도는 매립공사에서 제외된 기반시설(7개 도로 및 우·오수시설) 등을 도시계획사업 시행 시 함께 설치하도록 하였으므로 이에 대한 내용을 변경할 때에는 전라남도와 협의하여야 하는데도 협의 없이 전라남도가 부여한 조건 내용을 변경한 A씨의 주장은 받아들이기 어렵다.

 

“중로 준공검사, 관계부서 협의없이 임의로 적정 판단”

넷째, A씨는 중로 1-21에 대한 도시계획사업 실시계획인가 및 준공검사와 관련해 위 도로가 지속적인 침수 등이 발생하고 있어 임시도로의 정비를 목적으로 한 것이고, 삼부토건이 제출한 배수계획도 상포지구 유역면적을 고려하였을 때 우수처리가 가능하다고 판단하였으며, 2016년 5월 삼부토건이 신청한 변경인가 내용이 관련 부서 협의의견에 대한 조치계획을 제출한 것으로서 국토계획법 제88조 제4항 등에 따른 경미한 사항에 해당한다고 판단하였고, 우수관 일부가 매설되지 않은 부분은 육안으로 확인되지 않는 지하시설로서 삼부토건이 제출한 준공완료보고서에는 매설한 것으로 작성되어 있다고 주장한다.

그러나 중로 1-21은 국토계획법 제88조에 따른 도시계획사업으로 신청된 것으로 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제155조 및 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제30조에 따라 강우의 지속 시간 및 강도와 지형 상황에 따라 적절하게 배수시설의 규격이 결정되어야 하고, A씨는 도로과로부터 위와 같은 의견을 제출 받고도 홍수량 산정 없이 외곽으로 배수하겠다는 삼부토건의 조치계획 및 변경인가의 내용이 적정한지 관계 부서와 협의하지 않은 채 임의로 적정하다고 판단하였다.

또한 삼부토건이 준공완료보고서와 함께 제출한 하수관거 조사보고서상에서 설계서와 다르게 일부 우수관이 확인되지 않고 있는데도 이를 그대로 인정하여 당초 도시계획 사업을 인가한 취지와 다르게 침수 방지가 이루어지지 못하고 있으므로 위와 같은 주장은 받아들이기 어렵다.

 

“토지거래허가구역 고려할 근거 없어(?) 사실과 달라”

다섯째, A씨는 상포지구에 대한 개발행위허가제한지역을 고시할 때 지가 변동이 크지 않았고 죽림지구와 다르게 용도지역이 변경될 여지가 없어 토지거래허가구역의 지정을 동시에 고려할 근거가 없었다고 주장한다.

그러나 구 국토계획법(2016. 1. 19. 법률 제13797호로 개정되기 전의 것) 제117조 및 같은 법 시행령 제116조 등에 따르면 토지거래허가구역의 지정은 도시·군기본계획, 도시·군 관리계획 등 토지이용계획이 새로이 수립되거나 변경되는 지역에서 가능하도록 되어 있고, 여수시는 상포지구를 지구단위계획 수립대상 지역으로 관리한 사실이 있으며, 2017. 8. 3. 상포지구를 토지거래허가구역으로 지정을 검토할 때에도 지구단위계획의 원활한 수립과 집행을 주요 사유로 검토한 사실이 있다.

이뿐만 아니라 죽림지구와 상포지구를 비교하였을 때 상포지구의 토지거래 및 토지가격이 더 크게 변동한 것으로 확인되고, 죽림지구를 토지거래허가구역으로 지정하는 문서에 용도지역이 변경될 여지가 있다는 내용이 포함되어 있지 않은데도 상포지구의 경우 용도 지역이 변경될 여지가 없어 토지거래허가구역을 지정할 근거가 없었다는 주장은 사실과 다르므로 받아들이기 어렵다.

 

“도시계획위 의견 따라 토지분할제한행위 제외(?) 이미 개최 전 가능 판단”

여섯째, A씨는 당초 여수시 도시계획위원회에 토지분할을 포함하여 개발행위 허가를 제한하기 위한 안건을 제출하였으나, 도시계획위원회에서 주거지역의 경우 토지분할을 제한하는 것이 법리상 맞지 않고 법률상 효과가 없다는 의견에 따라 토지분할을 제한행위 대상에서 제외하였다고 주장한다.

그러나 A씨가 작성한 도시계획위원회 심의안에는 이미 개발제한 행위 중 토지 분할을 제외해 달라는 개발업체 대표의 의견을 반영하겠다고 되어 있고, 2016년 7월 도시계획위원회가 개최되기 전 같은 해 7월 삼부토건에 토지분할은 개발행위제한지역 지정 여부와 관계없이 가능하다고 통보하였으므로 위 사람의 주장은 사실과 다르다.

감사원은 이같은 여러 쟁점사안을 검토한 결과 “도시계획사업은 전라남도가 삼부토건에 상포지구 공유수면 매립공사 준공인가를 하면서 부여한 조건에 포함된 것이고, 해양수산부는 공유수면 매립공사 준공인가 등의 권한은 전라남도에 있고 여수시에 위임하는 근거가 없다고 해석하고 있으므로 전라남도와 협의해 삼부토건에 부여한 조건을 변경하는 것이 타당하다”고 결론 지었다.

결국 “여수시가 전라남도와 협의없이 임의로 조건을 변경하고, 중로 1-21에 대한 도시계획사업 실시계획인가 및 준공검사를 부당하게 처리하였을 뿐만 아니라 지구단위계획 수립 전 토지분할을 허용하여 조건 이행을 위한 담보조치를 하지 않는 등 도시계획사업 실시계획인가, 준공검사 및 토지거래허가구역 지정업무를 부당하게 처리했다”고 못박았다.

또, “지속적인 침수가 발생하는 중로 1-21만을 도시계획사업으로 설치하고 나머지 기반시설은 지구단위계획을 수립해 설치하도록 조건을 변경하고도 홍수량 등을 산정하여 우수관을 설치하도록 한 관련 규정 및 관련 부서의 의견을 이행하지 않은 채 임의로 판단해 침수를 방지하지 못한 점, 준공검사를 하면서 우수관이 제대로 설치되지 않았는데도 그대로 인정한 점 등”을 문제로 지적했다.

특히, “토지거래허가구역을 지정하여 지구단위계획 수립 등 조건의 이행을 담보하지 않고 오히려 개발업체 등이 토지분할의 허용을 요청하자 이를 받아 주었다가 토지거래가 완료된 후 여수시가 토지거래허가구역으로 지정한 점 등을 미루어 볼 때 비위의 정도가 중하다”고 판단했다.


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수서현 2019-10-18 09:22:26
적극행정? 그럴바에는 저수지도 택지로 등기해 주겠네요. 대부분의 시민들이 상식적으로 이해가 되지 않는다고 생각하는 부분을 적극행정이라는 말도 안되는 변명을 했네요.