우리는 흔히 현대사회를 주권재민의 시대라고 한다. 이 말은 권력은 예전 백성으로서 넓게는 국민 좁게는 주민에게 있다는 것이다. 그러나 겉으로 내세우는 표현대로 위정자들이 주민들을 자신의 주인으로서 실제로 간주하고 이들을 위한 정책을 펼치는 것인가에 대하여는 많은 사람들이 부정적인 의견을 가질 것이다.
실제와 형식이 다른 것은 주민들 스스로가 자신의 이익에 집결되는 사안들에 대하여 자신의 뜻을 반영하지 못하고 이를 정치인에게 의존하는 경향이 강하기 때문이다. 간접 민주주의로서 대의 정치를 표방하는 국가에서는 선거로서 선출되는 정치인들에 의하여 정책이 입안되고 집행되어 진다.
특히 국회에서 제정되는 법률이나 지방의회에서의 조례는 절차적인 민주주의를 강조하는 현대에 아주 중요한 의미를 갖는다. 그러나 대부분의 법령 등에 대하여 일반인들이 그 제정 배경이나 그 내용에 대하여 접할 수 없고 따라서 관심도 별로 두지 않는다.
자신의 생활에 영향을 주는 법령임에도 제안 단계에서부터 철저히 배제되어 일부 계층의 이익을 반영하는 법령으로 전락하기도 한다. 한국 정치문화의 후진성으로 인하여 의원들은 공익적인 관점에서 법령의 제, 개정을 발의하거나 검토하는 것이 아니라 사적인 이해를 반영하는 태도로 접근하는 경우까지도 흔하게 목격되고 있다.
예산의 경우에는 '함께하는 시민행동' 등 이를 공익적인 관점에서 분석하고 의견도 제시하고 여론도 형성해 가는 전문적인 시민단체들의 활동으로 인하여 예산낭비에 대한 견제를 할 수는 있다. 그러나 법령 특히 조례에 대하여는 이를 체계적으로 분석하고 이에 대하여 주민들의 삶에 어떤 영향을 줄 수 있는 것인지에 대한 판단은 중요하다.
조례는 특정 집단의 이익을 반영하는 성격이 강하여 그에 대한 수혜를 받는 계층과 반대로 불이익을 감수해야 하는 계층을 분류하고 사회정의와 형평의 입장에서 조례에 대한 중립적인 가치판단을 사전에 행하고 이를 지역 주민에게 알리고 여론화시켜 나가는 단계는 시민단체의 조례에 대한 기본적인 접근방법이다.
더욱 사회안전망 확충을 위하여 지역에 소외계층의 삶의 질을 높혀주기 위하여는 사회법의 적용원리를 조례로 연결을 할 수 있는 방안 도출 등 실천의 관점도 중요하다.
그러나 해당 지역 주민의 이익을 대변 해 주는 NGO나 전문가 집단은 거의 부재한 편이다. NGO 단체간 업무영역의 중복에 따른 타 영역으로의 업무조정의 한 분야가 예산감시, 의정감시 그리고 조례분야이다. 여수지역에서도 의정감시활동은 부분적으로는 행하여지고 있지만 조례에 대해서는 이해관계에서 자유스러운 중립적인 가치를 갖고 접근하고 있는 전문가 집단은 없는 실정이다.
권력의 남용을 방지하기 위해서는 견제와 균형으로서 감시기능이 전제되어야 한다. 특히 조례는 지역의 이해관계를 직접적으로 반영하고 있어 이에 대한 NGO의 업무영역의 집중은 지역의 바른 정책 정립을 위하여서도 필요하다. 최근 여수지역사회연구소에서 도서지역의 기초조사를 행하면서 섬에 거주하고 있는 주민들의 생활편익 개선을 위한 조례검토 등 조례에 대한 연구모임을 내부에서 갖고 자료축적 등 이에 대하여 전문성을 갖고 심도있게 접근하고 있다.
조례 연구는 지방정부의 예산 편성, 집행, 그리고 지방의회의 예산 심의, 의결, 행정사무감사 등과도 상호 연결 되어 시정, 의정 그리고 민정에 대한 종합적이면서 균형적인 시각이 요구된다.
